一、PPP融资难的核心原因

　　PPP 项目融资难是PPP落地项目少的一个重要原因，PPP项目融资为何这么困难，核心原因在于资金的供给与需求期限不匹配，而不是资金供给与需求总量的不匹配。从整个社会角度看资金供给方以短期资金供给为主，而资金需求方却以中长期需求为主，金融机构的作用便是作为中介对资金进行期限配置以融通有无。但 PPP项目所需要的资金量与投入期限却远远超出单个金融机构对资金期限配置的限度。下图是金融机构资金运用情况。从图中可以看出金融机构资金运用中，中长期贷款的占比较高，但最高也没有达到60%，考虑到对贷款期限的划分，5年期以上为长期贷款，1至5年为中期贷款，1年以内为短期贷款，若再考虑长期贷款中住房抵押贷款等因素，扣除这些因素的影响，长期贷款的占比还会下降，另外长期贷款中10年期以上的贷款占比会更少。但PPP项目特点却是投入大、回收期限长，存续期20-30年，甚至有99年的，这一特点便与商业银行等金融机构兼顾流动性、盈利性、安全性的原则不匹配。PPP项目融资难的问题便不难理解。

　　Figure 1短期与中长期贷款占比

　　二、各方参与PPP项目的需求、方式与顾虑

　　PPP 模式的本质是政府与社会资本合作，为社会提供公共服务，共同分担风险，又要让社会资本参与方有利可图，这样才能共赢。在PPP项目建设与融资过程中必须要考虑到各方的目的、顾虑与需求，统筹规划才能共赢。毫不讳言，资本是逐利，金融机构出于自身的特点，参与PPP项目的目的与需求及参与期限是不同的。若将一个PPP项目划分为初始期、成长期、成熟期及退出期，不同金融机构在各个时期的参与积极性是不同的。我们对PPP项目各参与方的目的、顾虑、参与方式及参与时期进行梳理，以期将资金期限进行合理配置。

　　1政府

　　政府是公共服务的提供者，由于资金及效率等因素的制约，政府不可能独自提供所有的公共服务产品，所以会放开部分公共服务的准入，希望与社会资本合作提供公共服务，达到多赢的目标。因此政府的主要顾虑是各参与方能否按要求完成项目、运营维护好项目，提供性价比高的公共服务。政府的参与方式具有多样性，如政策支持、资本金投入持股、财政补贴与回购等，其参与期限贯穿项目始终。

　　2社会资本或企业

　　社会资本的目的很简单，就是赢利，其主要顾虑是政府的承诺是否可兑现，资金投入是否能收回并赢利，其参与期限与贯穿项目始终。

　　3政策性银行政

　　策性银行其本质是宏观调控的一种方式，是具有政策导向性的银行，资金会投向具有公益性但又要保本的项目，因此项目是否可行、能否保本是其关心的重点。政策性银行参与项目的动机与商业银行相比，市场化程度相对较低。在国家大力提倡PPP模式时，对于国家重点扶植的基础设施项目，政策银行是大力支持的。其参与的主要方式是在项目前期提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，如对水利、污水处理、棚改等项目进行特殊信贷支持、提供长期优惠利率贷款等。在项目前期参与比较多。如2015年3月16日国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对发挥开发性金融积极作用、推进PPP项目顺利实施等工作提出具体要求。

　　4商业银行

　　从其存贷款的角度来看，存款以中短期为主，贷款以中长期为主，存在期限错配的风险，因此特别关注流动问题，而PPP项目投入大、期限长，从流动性管理的角度看，商业银行参与的积极性不高，对前期无抵押与增信的项目基本不参与，而在PPP项目成长期与成熟期，即前期建设工作基本完成，风险可控的情况下，参与积极性较高。另外，在实践中，商业银行与地方政府也会合作进行结构化设计成立PPP产业基金，如2015年成立的新疆PPP引导基金，募资1000亿元，已经全部完成目标，由新疆自治区与招商银行、浦发银行合作发起设立，按照自治区与金融机构1∶9的出资比例进行合作。

　　5证券公司

　　一般在PPP项目成熟期参与，可以为PPP项目公司提供IPO保荐、并购融资、财务顾问、债券承销等投行业务，也可以通过资产证券化、资管计划、另类投资等方式介入。如同信证券与万向信托联合发行的贵州凯里集合资产管理计划，融资规模5亿元人民币，资金用于开元城投代建凯里市生态移民棚户区改造工程白午安置房建设(二期)项目。再如民族证券成立的“濮阳供水收费收益权资产支持专项计划”，发行1-5年不等的五档优先级资产支持证券，资金用于购买濮阳市自来水公司的供水合同收益权，投资者收益来源于濮阳市自来水公司的供水收费，并有濮阳市自来水公司担任差额补足义务人，在现金流不足以支付投资者本息时承担差额补足义务，此类项目为PPP项目的资产证券化提供了良好的解决方案。

　　6保险公司

　　其保费收入较高，对资金收益的稳定性要求较高，但在PPP项目前期参与的积极性不高，而中后期风险可控时参与的积极性较高。

　　7信托公司

　　参与PPP项目的方式有两种，一种是直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营，通过项目分红收回投资。主要形式是发行产品期限较长的股权或债权信托计划;另一种是为PPP模式中的参与方融资，或者与其他社会资本作为联合体共同投资项目公司，采取明股实债的方式，在约定时间由其他社会资本回购股权退出。如民生信托-至信131号湘潭建投财产权信托，募资2.8亿元人民币，资金主要用于受让优先级信托受益权，并最终用于湘潭滨江新城项目建设，退出方式主要有湘潭县人民政府按期对债务偿还及次级受益人湘潭建投将对优先级受益人的本金和预期收益承担资金补足义务两种。

　　8PPP产业资金

　　对于可行的项目会以股权、债权及夹层融资等工具参与，通常与承包商、行业运营商等组成投资联合体，参与期贯穿项目始终。如山西省改善城市人居环境PPP投资引导基金，成立于2015年，目标规模16.00亿人民币，由山西省政府与北京首创集团，兴业银行共同发起设立，先期选择有成熟的符合城市人居环境PPP 项目的市县，设立子基金，子基金由当地财政出资发起，吸收基金管理机构和社会资本出资，银行按3倍配比出资构成，初步预计山西省子基金总规模可达到128 亿元，投资于城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理、地下综合管廊、轨道交通等领域的PPP项目。

　　三、融资的配置

　　PPP项目从成立到结束，会经历初期、成长期、成熟期与退出期等阶段，各个阶段的特点不同，各方参与的程度不同，只有统筹规划才能解决期限错配问题。

　　1种子期PPP 项目初期，这一时期由于项目刚刚开展，投资期限长、投入大，前景不明朗，各方顾虑重重，以商业银行而言，很难将大笔贷款投放到期限长、风险大的项目中，因此在这一时期的参与积极性不高。参与方中有政府、社会资本。但政府与社会资本也无法独立承担巨额投入，此时以债权融资为主，金融机构参与方中以政策性银行与产业投资基金为主。政府与社会资本很想将项目进展下去，除此二者外，政策性银行会执行国家战略，对盈利的要求不高，若项目切实可行，政策性银行肯定会参与。因此PPP项目初期的投资会以政府投入、社会资本投入、政策性银行贷款等为主，产业投资基金与风险投资基金也可能会以股权或债权的方式投入，信托资金在此阶段可能会以间接的方式参与。

　　2成长期

　　成长期，一个项目与企业在成长期的特点是已经度过最艰难的时期，此时风险相对较小且可控，PPP项目在此时除具有这些特点外，在项目初期的投入已经转换成固定资产，其信贷增信较强，因此商业银行在此阶段参与积极性较高，会提供大笔中长期贷款，信托与保险资金会以直接或间接的方式参与。

　　3成熟期

　　成熟期，此时风险可控、盈利稳定，证券公司可以资产证券化、资管计划、另类投资等方式参与，实现政策性银行、产业投资基金等的退出。

　　4退出期

　　退出期，此时应由政府按照协议接收项目，实现社会资本的退出。

　　综上所述，大型PPP项目很难由政府及社会资本两家承担，此时应注重金融机构各方的特点与顾虑，多方协调、统筹规划，实现资金期限的合理配置才能将PPP项目顺利进行下去。