笔者不久前参加国家发展改革委西部开发司与德国技术合作公司（GTZ）的合作协议项目——“促进区域协调发展”培训班，赴德考察德国及欧盟一体化、实现区域协调发展的做法和经验，其中，欧盟的跨境合作给予我了很大启示。结合近年来对图们江区域合作开发的研究和探索，对国内外区域合作情况的了解和跟踪，使我对一体化趋势下边境地区的发展走向有了进一步的认识和把握，对建设中俄、中朝跨境经济合作区进行深入的思考。
一、跨境合作区的产生与发展
（一）发展背景和概况
边境区是由至少两个毗邻国家相邻地区所构成的区域，历史以来，往往与领土和利益争端相联系而成为政治敏感地带，在区域发展政策中，各国一般将发展重点放在各自的经济中心区域，而使边境区经济边缘化。随着全球化和区域一体化的发展，特别是欧盟东扩和一体化进程加速、东南亚联盟的产生及美墨加自由贸易区的成立，欧美及东南亚各国的边境区发生了深刻的变化，边境地区不再被视为屏障和禁区，越来越成为经济发展的前沿地带。边境合作也由最初的贸易和交通的合作，上升为边境区全面经济合作，乃至在一些区域发展成为在经济、环境、交通、规划、文化、教育、社会生活等全方位的跨境合作。
这种由经济边缘为发展前沿的变化，是由于市场的国际化改变了消费者和供应商的地域结构，边境的开放和跨境合作改变了地区间乃至国家间的资源分配结构而产生的。边境地区贸易运输距离的缩短吸引了生产地和消费地在该地区的集中，而企业和人口自由流动性越强，就越容易形成集聚效益，对市场一体化也就愈加有利，这种循环累积因果又进一步吸引了生产者与消费者向边境地区集中。目前，欧盟东扩正在使原来地处东西边境的地区变成西欧国家投资的热点地区。
欧洲和北美地区国家之间的边境通畅性好，开放性较强，边境合作强调区域基础设施和经济结构的协同发展，建立区域技术创新，组织网络等学习性型跨境合作区。随着合作程度的加深，社会文化心理层次上的合作不断加强，越来越突出边境区域的认同意识，这种趋势以欧盟尤为明显。欧洲幅员较小但国家众多，从而产生了大约60多个边境合作地区，在欧盟一体化发展过程中占举足轻重的地位。
欧洲的边境区合作已经有上百年的历史，两次世界大战曾使这种合作中断，边境地区的发展因而受到人为性的忽略。欧盟的成立和扩大为成员国之间的边境合作带来了新的契机，欧盟委员会高度重视边境地区的发展，特别鼓励跨境经济合作区建设。欧盟在20世纪80年代末90年代初推出了一套旨在促进边境和落后地区经济发展的欧盟区域发展基金项目，其中凝聚基金（Cohesion Fund）的三类促进项目之一就是跨区域（境）合作项目建设。在欧盟援助和发展项目刺激下，各国间开展了形式多样、富有成效的跨境经济合作，促进了不同国家和区域间人员、商品、资本、生产要素的自由流动和融合，优势互补、互利双赢，提高了区域的整体竞争力。随着欧盟国以及与非欧盟国之间边境区合作的不断深化和扩展，跨区域和跨境合作成为欧洲一体化进程的引擎，这种趋势在欧盟最新一轮东扩后更显突出。
（二）上莱茵跨境合作区建设的做法和特点
在欧盟所有边境合作区中，毗邻德国、法国和瑞士的上莱茵地区跨境合作被视为欧洲区最成功的案例。上莱茵地区以其发达的经济实力，完善的网络组织系统以及自下而上的公民参与意识为基础，跨境经济合作得到当地居民和企业的广泛响应和支持。此次学习考察，德方为我们安排了欧盟上莱茵跨境合作实验项目的典型剖析。
上莱茵河地区涉及德国、法国和瑞士（非欧盟成员国）三个国家，包括德国的莱法州、巴登府州，法国的阿尔萨斯地区（上莱茵省和下莱茵省）和瑞士的巴塞尔等5个州。地区现居人口600多万，200年实现地区生产总值1750亿欧元，人均GDP达到2.9万欧元。上莱茵地区的跨境合作始于1963年，最初是由企业发起的非官方合作，直到1975年德国、法国、瑞士三国政府签署了《波恩协议》，成立了德法瑞三国政府委员会，开始转为官方层面的合作。2000年9月，上莱茵联席会议成立，并签署《巴塞尔协议》，《波恩协议》部分作废。
上莱茵河地区跨境合作分两大类：针对合作中出现的问题协商讨论，提出对策予以解决；发展性问题制定共同发展战略，发挥各自优势，通过跨境项目促进区域合作发展。基于对毗邻国家行政权力和决策的不对称性考虑，上莱茵将跨境区合作性组织机构建设作为合作的中心任务，跨境合作发展战略由组织机构组织实施，保证了跨境合作的顺利运行。其组织机构网络为：
1．上莱茵地区联席会议。这是上莱茵地区最大的政府正式组织，每年举行二至三次例会，讨论不同的合作议题。联席会议下设指导委员会，属于协调机构，为召开联席会议做准备。下设联席会议常设办事处——联合秘书处，由德国、法国、瑞士政府各派1名工作人员组成，负责处理日常工作及对合作事务的全过程陪同。联合秘书处下设大工作组，根据合作项目类型分设经济及环境、交通规划、健康卫生等三个工作小组。工作小组由相应领域的跨国专家组成，随时讨论并协商解决合作项目以及出现的具体问题。
2．三国议会。由成员国区、州议员组成，是上莱茵地区最大的非政府组织，每两年举行一次例会，在德、法、瑞士三国轮流举行。每次例会主要针对一个议题进行讨论并促进其成果的付诸实施。已经讨论的议题涉及交通、文化、环境、经济、青少年教育和就业、职业培训、区域规划等。
3、跨境服务机构。设立了斯特拉斯堡—凯尔等4个信息咨询处（INFOBEST），为市民、企业、行政管理机构和行业协会提供跨境问题的法律、就业、投资等方面的信息咨询服务和支持帮助。
4、企业及行业协会之间的合作。上莱茵地区有许多行业协会，区域内企业不分国籍而分行业管理，行业协会相当于企业之家，帮助企业解决包括行业协作、法律、维权等许多发展性问题。
5、合作发展历程。上莱茵地区跨境合作历经六个层次：一是人员接触；二是信息交流；三是协调关系；四是共同规划设计发展策略；五是共同决策；六是共同实施。
（三）上莱茵地区跨境合作发展的经验和启示
上莱茵边境地区本身经济就比较发达，德、法、瑞士三国的政治关系也比较融洽，跨境合作条件得天独厚。尽管德国及欧洲国家与我国及图们江区域各国的社会体制不同，发展基础与合作环境也不尽相同，但笔者认为，他们的做法经验，特别是制度性建设仍然值得我们学习和借鉴。
1．明确的合作目的和发展目标。以增强区域竞争优势为跨境合作的最终目的，上莱茵跨境合作不单纯是为了区域经济的发展，而是为了激发该地区的所有潜能，使几个体制不同、类型不同的地区在经济、环境、规划、文化、科研、教育等方面达到耦合，从而实现与经济腹地的共同拓宽。
2．健全的组织机构建设和运行。不同国家、类型地区之间的国际合作必须有强有力的组织机构来协调，能够及时处理遇到的各种问题，尤其是合作一方所不能解决的问题，如环境保护、打击跨国境犯罪及国际经济技术合作、跨境基础设施工程和制定长远发展规划等。上莱茵跨境区合作组织纵横交错，网络密布，成为跨境区合作的一个管理系统，为跨境合作与发展提供了有力的组织保证。
3、有力的欧盟区域基金项目的扶持。欧盟的凝聚基金主要为共同倡议的环境项目和跨境基础设施项目提供资金援助或与之相关的技术援助。上莱茵地区50%以上、共160多个的合作项目得到欧盟资助并投入实施，累计投资达100多亿欧元。跨境信息咨询服务中心、上莱茵联合秘书处、欧洲学院等都是欧盟区域基金的支持项目（瑞士由其政府承担）。
4．有效的法律规则和框架的支持。跨境合作面临的问题是多方面的，不同的政治经济结构，不同的市场利益，不同的法律条文如税法、环境法、社会法，不同的开发规划、交通规划等，很难使各方达到协调一致。对建立在这种差别基础上的合作，上莱茵地区具有可遵循的法律条文和合作协约，如欧盟的马约和卡尔斯鲁厄协定等，为跨境区合作提供了有力的法律依据。
5、广泛的地区融合与人文交流。上莱茵强调跨境合作区建设的一项重要内容是人文融合与交流。他们认为，跨境合作的重要因素之一是文化的协调和管理，只有生活这一区域的人们文化认同了，关系融洽了，才能顺利实现合作；跨境合作不仅是硬件建设，更重要的是把这个地区的人民融合起来，将合作发展变成自己的意愿并自觉为之付出努力。
二、我国边境合作及内陆沿边地区跨境合作尝试
（一）我国边境开放及区域合作发展回顾
我国的边境地区在功能上呈现“沿海边境”与“内陆边境”的本质区别。改革开放之前，沿海边境的功能同内陆边境相同，都属于“国防前线”，但其相对优越的自然地理条件和历史上传承的港口通商，仍然使广州、大连、上海、天津等大的口岸城市担当着我国与外部系统沟通交往的窗口。改革开放以后，随着同周边国家国际政治关系的改善，我国边境的功能也发生了根本性转变，边境贸易开始频繁，交易成本节约效益显现。上个世纪80、90年代，国家鼓励内陆边境地区广泛开展边贸，进一步扩大沿边开放，但由于内陆边境地区处于国家政治、经济和文化地理扩展格局边缘，与沿海地区长距离阻隔，发展的成本较高，并且与之接壤的南亚、东南亚、中亚、东北亚邻国中没有发达国家，与欧洲、北美国家间的区域合作关系有本质的不同。即使口岸城市发生密集的物流，也多以过境流为主，边境贸易往来缺少制造业的参与，很难成为地区工业化的支持力量。因此相对于沿海地区，我国广大的内陆边经地区仍处于被边缘化状态，并且这种态势还在发展。
随着改革开放的不断深入，国际环境及同周边国家关系的改善，我国也积极参与了多种类型的国际区域合作，其中主要参与了以图们江开发为核心的东北亚国际区域合作，以铁路及油气管道建设与营运为核心的中亚油气国际开发、澜沧江——湄公河国际开发，以中国-东盟自由贸易区建设为主旨的北部湾经济区国际开发等。
（二）云南、广西跨境经济合作区建设进展
虽然与沿海相比，内陆边境区域合作的基础和环境都不占优势，但我国内陆沿边的地方政府一直致力于扩大和深化对外开放的尝试，周边环境相对稳定的云南和广西边境的中越、中老、中缅跨境合作区建设目前已实现突破性进展。云南省正与周边国家共同谋划建设昆明到仰光、昆明经老挝到曼谷、昆明到河内海防3条经济走廊，并在这3个走廊的重要节点建立由两国共管的跨境经济合作区。其中，云南河口跨境经济合作区项目得到了联合国开发计划署（UNDP）89万美元的资金支持和省政府相同额度的配套支持。云南省政府将中越、中老、中缅三个跨境经济合作区建设确定为2009年督办的二十项重大项目之一，并向国务院提交了设立三个跨境经济合作区的方案。省商务厅澜沧江—湄公河次区域经贸开发中心已委托商务部国际贸易研究院牵头，国务院经济发展研究中心、国家发展改革委宏观经济研究院组成专家组开展成立跨境经济合作区的研究，可研报告将在年底完成。目前中老、中缅、中越双方有关部门正在围绕项目地点、范围、规划、合作机制以及启动资金等具体问题进行磋商。
广西与越南谅山的中越跨境合作区建设也在紧锣密鼓的进行。由商务部国际经济贸易合作研究院编制的《中国凭祥——越南同登跨境经济合作区可行性研究》，本月初已经中越双方代表以及专家组审通过，标志着凭祥——同登跨境经济合作区建设“跨”出了重要一步。此跨境项目也是联合国开发计划署援华项目，得到了国家商务部、海关总署、广西区政府的重视和支持。联合国开发计划署2007年把该项目列为扶持边境地区经贸合作试验项目，给予75万美元的前期资金支持，项目当年启动，构想在广西凭祥市的浦寨边贸区与越南谅山省同登的新清口岸区交界处，各划出8.5平方公里的土地，建设一个总面积为17平方公里的跨境经济合作区。中越政府经贸合作委员会第六次会议决定，凭祥——同登跨境经济合作区建设将分“两步走”： 2009—2010年为申报准备阶段；2011—2015年实施对接运行。
（三）图们江区域合作开发进展加快
1992年在联合国开发计划署的倡导下，中、俄、朝、韩、蒙五国共同启动了图们江区域合作开发项目。16年来，在合作各方的积极推动下，合作域不断拓展，开发开放取得明显成效：经贸往来日益密切，珲春边境经济合作区、出口加工区、中俄互市贸易区等合作平台不断健全，作用进一步凸显；国际通道建设进展顺利，长春一图们高速公路、珲春一俄罗斯扎鲁比诺港铁路全线贯通，对俄、朝口岸功能不断完善；保障和支撑经济社会发展的基础条件大幅改善，一批能源、水利等重大基础设施工程相继竣工，并已开始发挥作用；珲春市人口快速集聚，经济总量翻了三番，人民生活水平得到较大提高，延龙图一体化加速推进，对外合作窗口和前沿地区经济社会发展实现了历史性跨越；我国参与图们江区域合作的主体格局初步形成，珲春等地区与朝、俄毗邻地区投资、贸易、旅游和过境运输等领域有了实质性进展，为进一步推动中国图们江区域国际合作奠定了坚实基础。
与澜沧江——湄公河以及北部湾经济区国际合作与开发相比，图们江地区国际合作由于受周边环境影响，边境开放起步较晚，合作机制不够健全，区域基础设施相对滞后，对外运输道路通而不畅，窗口和前沿区域经济体量较小，产业竞争力较弱，加之周边国家开放度较低，经济基础薄弱，给区域合作开发带来一定的困难。尽管如此，多年来我州始终坚持推进图们江区域合作开发，特别是去年，国家启动编制了《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为先导区》（以下简称《图们江规划》），有望近期得到国务院批复。《规划》的实施，将对图们江区域开发开放产生巨大而深远的影响。我州处于图们江国际区域的核心区，肩负着实施《图们江规划》的重要时代责任和历史使命，必须抓住机遇，充分利用区位、资源、环境和政策优势，以长吉腹地为支撑，以提升沿边开放层次，增强参与国际竞争能力为目的，通过双边和多边国际合作，优化产业布局，大胆创新示范，把我州培育成为开放度高、辐射力强、产业基础雄厚、物流畅通、城市功能完备、生态环境良好的沿边开放示范区，全面推进我州的对外开放和经济社会发展。
三、对设立图们江跨境经济合作区的思考和建议
（一）必要性和可行性分析
图们江地区是不同国家体系的交汇点，地理位置决定，除了合作发展别无需选择。回顾我州近20年积极推进的图们江开发和扩大沿边对外开放，大致历经了两个阶段：第一阶段是90年代初以来发展的“口岸经济”。建设口岸城镇，拓展口岸的物流功能，完善交通运输设施和改进通关环境，利用珲春边境地方流形成边贸中心，努力发展园区建设等。第二阶段是21世纪以来积极推进的以地方政府为主体的 “次区域合作”。次区域合作是具有纵深腹地的边境开发与合作，通过开展与邻国接壤地区的制度性合作环境建设，包括地方政府会晤制度、口岸边检合作的高效化、人员商务往来的手续简化、共同的旅游项目开发、共同的生态环境建设等，逐渐实现区域的全方位合作。跨境经济合作区就是次区域合作的重要平台。
一直以来，内陆边境地区有“桥头堡”之称，我们也自豪的称珲春为祖国东北边疆的“桥头堡”。经济地理学认为，这种“桥头堡”景观恰恰是边境边缘性特征和消极功能的外在体现：交通网络到此截断，铁路，公路线突然终止或成为盲点，除了支线几乎没有交通枢纽。只有消除这种边缘性特征，通过区域合作开发，提高边境地区的畅通性，吸引各类生产要素在区域内聚集和互动，才能从根本上改变边境区域的经济滞后状态，才能变经济边缘为区域经济中心，才能增强边境区域的竞争优势，形成全方位、宽领域、多层次的图们江区域合作新格局。
地处图们江核心区的珲春是我国陆路进入日本海的关键通道，图们江地区国际合作开发步伐加快，为建立跨境经济合作区创造了有利条件。珲春边境经济合作区、出口加工区、中俄互市贸易区经过多年的建设，基础设施不断完善，提升为跨境经济合作区的条件已经基本成熟。目前我州及吉林省已有建立图们江跨境经济合作区的初步设想，并在初步论证的基础上，列入正待批复的《图们江规划》。建设图们江地区中俄、中朝跨境合作区，有利于拓展我国开放空间，提升沿边开放水平，促进东北东部沿边地区与全省、全国的开放均衡发展；有利于我省及沿边地区参与东北亚经济技术合作并分享其利益和成果，提高东北边疆地区的“造血功能”。做为中俄、中朝国经贸合作的重要载体，跨境经济合作区建设将进一步促进双边资源优势、区位优势向经济优势的转变，也将在中俄、中朝双方的进一步交流合作中起到重要的示范作用。
（二）初步构想
最终目标为：围绕提升珲春边境经济合作区在图们江开发中的作用和功能，尽快形成集投资贸易、出口加工、国际物流为一体的多功能经济区，逐步建设中俄珲春—哈桑、中朝珲春——罗先等跨境经济合作区。将图们江跨境经济合作区发展成为中国与东北亚的区域性进出口加工中心、国际商贸基地和国际物流中心，成为东北亚经济合作的重要平台。
具体构想是：中方以珲春边境经济合作区为核心、周边支撑区为我州地域范围，朝方、俄方以罗先、哈桑经济特区为核心，共同设立相应机构，在区域内实施“一城两国、封闭运行、境内关外、自由贸易”管理模式，赋予跨境合作区财政、税收、投资、贸易以及其他配套产业方面的特殊政策，进行海关特殊监管，吸引人流、物流、资金流、技术流在区域内聚集和互动，充分利用两种资源、两种市场，实现区域发展和繁荣，并通过产业辐射效应带动周边地区经济发展。
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