珠海探索社区行政事务准入制度_灵动核心-全球咨询行业深度解读者

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珠海探索社区行政事务准入制度

今年是刘水方在康宁社区干居务工作的第十个年头。2003年12月，他调入康宁社区任职，彼时，这是一个“麻烦不断、工作老大难”的后进社区，居民聚众上访现象层出不穷。两年后，康宁社区已成为全市城市社区自治样板。

这种改变，与刘水方带头的居委会工作人员的“勤快”分不开。在居委会看来，没有所谓“秘诀”，就是多跑腿，多和居民聊天、谈心，真心为他们解决问题。

“上面千根线，下面一根针”。社会管理的基础在基层，重点、难点也在基层，如何让社区居委会归位，也是珠海社会管理体制改革的探索之一。

珠海已计划建立社区行政事务准入制度，通过这一制度的实施，在实现政府权力下放、管理下移的同时，实现资源下沉，并为基层减负。

在一些社区工作人员看来，准入制对行政部门多了一道约束力，社区则多了一道“挡箭牌”，也让他们从政府机构“办事员”的身份中解脱出来，真正围着老百姓转。

●南方日报记者向松阳

挡不住的“任务”

刘水方现任康宁社区党总支书记，任职快10年，他最大的收获，是几乎记住了社区里的所有面孔，社区里的大爷大妈也都认得出他，称他“刘书记”。这与他多年来保持的好习惯有关，走家串户是刘水方和同事们的工作重心。

深入社区才能发现问题，随着矛盾逐步化解、居民自治热情提高，康宁社区从2006年起，从后进社区变成全市城市社区自治的样本。

但居委会工作人员并没有因此感到轻松，近年来“摊派”到社区的行政事务越来越多，他们普遍觉得，本职的居委工作反倒变得“没有精力去做”。

这种困惑，当然不只出现在“明星”社区。2012年夏天，全省村居“摘牌”减负，这背后凸显出居委会角色的错位、缺位。有社区工作人员在接受本报记者采访时笑称，自己一年有1/3的时间在开行政会议，有时碰上几个会议“撞车”，还得找同事代劳。“有多少政府部门，就会有多少工作下到居委会”。

面对各级部门压下来的报表、档案和台账，社区没有谈判的条件，“只有硬着头皮去做”。但社区缺人、缺钱、缺资源。让一些工作人员更感困惑的是，社区常要接受一些部门的月考、季度考、年考。“本来应该是围着老百姓转，现在却是围着政府转。”一句话道出了很多居委会工作人员的心声。

在市民政局所做的一份研究报告中，社区“行政事务过多，居民委员会的自我治理能力欠缺”的问题被专门研究。

一组数据显示，在珠海8个大项72个小项的社区事务中，政府部门下派的行政事务性工作占到一半以上，并且许多需要上报的信息，基层组织自身也很难准确掌握。此外，社区还要应付名目繁多的各类评比检查，社区工作人员几乎成了上级部门的“办事员”。

另外一组调研或许更能说明问题。珠海居民对社区居委会事务了解程度前三位的分别是“计划生育”、“环境卫生”、“签发证明”，对本属于社区居委会职能范围内的“纠纷调解”、“关心贫困户”、“关爱老人”等常规工作的了解程度却排在后面。

空心化与去行政化的考量

负担太重、权责不明、费用不到位、要求不切实际，是社区行政事务存在的四大主要问题。

社区“去行政化”，成为摆在政府面前的一道选择题。早在2010年，珠海就出台《关于加强和改进城市基层社会治理与服务体系的意见》及4个配套文件，将镇街一级政府管理重心向提供公共服务倾斜，在街道（镇）设立了社区政务服务中心，并在社区设立了公共服务站。

以香洲为试点，珠海形成了党组织领导、居委会组织居民自治、公共服务站承接政府行政职能的合署办公、分工明确、协调配合的“三位一体”的社区管理工作模式，推动政府行政管理和社区自我管理的有效衔接。

同时，珠海明确了街道（镇）和社区的关系，将社区居委会现行承担的130项工作重新划分为“社区居委会依法完成（38项）”、“社区居委会依法协助完成（23项）”、“镇街、职能部门依法完成（41项）”和“实行政府购买或委托管理（28项）”四类，并建立权随责走、费随事转的制度。

不过，在操作中，社区工作人员普遍认为，一套班子、合署办公、交叉任职，社区行政减负“换汤不换药”，政府部门“只派活不给钱”的情况也没有多大改善。

放眼全国，在基层社会管理体制改革中，为了给社区行政“减负”，一些城市在探索由区一级直管社区，减少行政层级；一些城市社区转化为一般的社会组织；一些城市社区居委会和社区公共服务站“两套人马”，把居委会完全从行政事务中剥离。

珠海应该走出一条怎样的路？在刘水方看来，社区发现问题、解决问题，需要行政资源，在承担行政事务过程中，社区也容易赢得老百姓的认可，所以社区承担行政事务“不一定是坏事”。只是，这个准入门槛需要预先设定。在他心中，这个标准是要依法依规，同时对社区工作“是有用的”。

主张适度的“去行政化”，正是珠海尊重实际的一个选择。珠海明确，社区性质为自我管理、自我监督、自我服务的自治组织，应该根据社区性质来界定社区职能，要弱化社区的行政色彩。

在市民政部门相关负责人看来，城市社区“三位一体”的模式虽有弊端，但客观上来说改革成本相对不高，且不会导致居委会“空心化”。

但更进一步的改革势在必行。

准入制度的改革探索

“现在政府有些部门经常把事务压给基层社区去干，但又不给资源、不给经费，这只会给基层增加负担，这种情况必须避免，以后没有经过公示和论证的事务要给你们干，社区负责人有权拒绝。”在今年的全市社会建设座谈会上，李嘉曾专门谈及社区行政事务准入制度的完善，他指出，权力的下放、服务管理的下移、资源的下沉，并不是什么事务都交给社区，而要经过严格的论证和公示。

珠海已经在行动。今年6月，市法制局就《珠海市城市社区行政事务准入管理办法》公开征求意见。刘水方也曾受相关部门之邀，参与了办法的讨论。他认为，行政部门就此多了一道约束，今后下放行政事务“就不会那么随便”，“该给的经费就给，像过去一个电话就通知社区做事的，应该不会出现了”。

日前，《珠海市社区行政事务准入管理办法（试行）》已由市府办正式发文，明确珠海实行社区行政事务准入制度，市、区民政部门是社区行政事务准入的主管部门。对未经批准的行政事务工作事项，社区居委会有权拒绝承接。

同时，相关政府职能部门、镇政府、街道办事处应当保障社区居委会承担相应工作任务的工作经费。经批准进入社区的行政事务工作经费未落实的，社区居委会有权拒绝承接。

“让行政事务不能随便下来，真要下来，那就配套相应经费。”按照市民政部门的设想，将来要配人、掏钱，还要走审批流程，新进入社区的行政事务只会“少之又少”。而对现有的行政事务，通过人员、经费投入等相应激励机制，进一步规范并减少。

事实上，在珠海探索的过程中，社区居委会正在享受一些改革带来的“福利”。刘水方就有明显的感觉。现在的会少了，开会的时间也短了。对社区来说，减少了与居民面对面的矛盾冲突，也是“减负”的一种。从去年10月起，占据了社区工作“大半江山”的计生工作，证明出具改由街道集中办理，工作人员避免了与居民直接发生矛盾。

据悉，为了保证社区准入制度的推进，市民政部门还制定了一套具体的流程，在广泛征询基层社区工作人员和相关部门后，会启动实施。

珠海的这一制度创新，受到中央编译局世界发展战略研究部副主任、研究员杨雪东的肯定。在他看来，要避免社区“行政化”，根本解决之道就是要落实党的十八提出的“政社分开”。而只有通过“限权”与“放权”的同步改革，才能使社区的自治能力不断提升，社区与政府之间的关系更趋平衡。

■制度亮点

社区行政事务目录公开

根据办法，珠海实行社区行政事务目录管理制度，社区行政事务目录由市民政部门制定并向社会公布。

社区行政事务目录包含社区居委会的法定社区的行政事务事项和准入社区的行政事务事项。其中，法定社区事务事项是指法律、法规规定由社区居委会承担的社区事务和依法协助完成的行政事务的事项；准入社区的行政事务事项是指法律、法规未规定，但确需由社区居委会承担或者协助的行政事务，经批准由社区居委会承担或协助办理的事项。

社区公共服务站集中办理

办法规定，准入社区的行政事务，应当由社区公共服务站集中承办，各级政府职能部门、镇政府、街道办事处不得在社区另设专门机构或派驻人员。

需由社区居委会承担或者协助办理的行政事务事项，按照分级管理原则，由相应政府职能部门、镇政府、街道办事处向同级民政部门申请。经批准由社区居委会承担或协助办理的行政事务事项，由市民政部门统一公布。

社区行政事务准入申请实行集中办理。对举办培训、开展调查等临时性工作项目需由社区居委会承担或者协助办理的，可采取即时审核的办法。

签订准入社区服务合同

经批准进入社区的行政事务事项，相关政府职能部门、镇政府、街道办事处应当与社区居委会签订行政事务准入社区服务合同，并报送同级民政部门备案。

行政事务准入社区服务合同应当约定服务的范围、目标任务、服务要求和服务期限，工作经费支付、违约责任等内容经批准进入社区的行政事务事项，社区公共服务站依据相关批准文件承接工作任务，做好相关服务工作。

相关政府职能部门、镇政府、街道办事处应当提供必要的经费和条件，并提供相应的培训和指导。

经费未落实居委会可拒绝

根据办法，相关政府职能部门、镇政府、街道办事处应当保障社区居委会承担相应工作任务的工作经费。经批准进入社区的行政事务工作经费未落实的，社区居委会有权拒绝承接。

对不适合通过社区行政事务准入方式进入社区，自身又难以完成或者履职成本过高的行政事务，，相关政府职能部门、镇政府、街道办事处可采取政府购买服务方式向社会组织购买服务。

建立行政事务准入的专家咨询制度